方松海

教育作為農(nóng)村居民人力資本投資的核心環(huán)節(jié)，在改變農(nóng)村居民人力資本稟賦、進(jìn)而提升其收入能力、促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步這些問題上發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。當(dāng)前，農(nóng)村教育不少老問題依然存在，一些新問題不斷出現(xiàn)。這些問題主要集中在學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施、管理、師資等方面，非義務(wù)階段主要表現(xiàn)為高額費(fèi)用給農(nóng)村家庭帶來的負(fù)擔(dān)。在細(xì)化教育改革方案的時(shí)候，解決農(nóng)村教育的突出問題應(yīng)擺在最緊要的位置上。

當(dāng)前的突出問題

農(nóng)村學(xué)校師資數(shù)量與質(zhì)量都難以保證。1.農(nóng)村中小學(xué)教師嚴(yán)重缺編，優(yōu)秀教師短缺。以甘肅禮縣為例，按國(guó)家教師編制標(biāo)準(zhǔn)，該縣農(nóng)村中小學(xué)應(yīng)編教師3299人，實(shí)有教師2892人，農(nóng)村中小學(xué)尚缺教師407人，有的學(xué)校只能靠聘用教師來維持正常的教學(xué)秩序；現(xiàn)有教師中，高中學(xué)歷的超過40%為民轉(zhuǎn)公教師。另外，由于教師“進(jìn)口緊、出口松”，有些教師流向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)秀教師短缺。與城鎮(zhèn)學(xué)校相比，農(nóng)村教師中高級(jí)教師比例低7.3個(gè)百分點(diǎn)，中級(jí)教師比例低5.71個(gè)百分點(diǎn)。2.薄弱學(xué)科 缺乏專職教師。同樣在甘肅禮縣農(nóng)村，400多所小學(xué)音體美學(xué)科教師每科僅為20人左右，英語教師僅有75人，大多學(xué)校沒有配備專門的外語老師，僅由一些具有初中外語水平的老師擔(dān)任教學(xué)，嚴(yán)重影響小學(xué)外語的正常開設(shè)；初中教師專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，非專業(yè)代課現(xiàn)象較嚴(yán)重。在黑龍江省青岡縣，全縣城鄉(xiāng)中小學(xué)共缺少音、體、美、英語、計(jì)算機(jī)教師767人，僅農(nóng)村就缺693人。3.現(xiàn)有教師老齡化問題突出。特別是山區(qū)小學(xué)教師老齡化更加嚴(yán)重，不少教師體弱多病，不能勝任教學(xué)工作。甘肅禮縣農(nóng)村中小學(xué)教師，年齡在51歲以上達(dá)到637人，占農(nóng)村中小學(xué)專任教師的22%。黑龍江全省農(nóng)村小學(xué)教師35歲以下比例比城鎮(zhèn)低22.4個(gè)百分點(diǎn)，僅為33.3%。青岡縣農(nóng)村小學(xué)1844名教師中，50周歲以上752人（占總數(shù)的40.8%），55周歲以上352人（占19%）。

農(nóng)村學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施與管理都存在隱患。1.農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)硬件設(shè)施問題明顯。缺、舊、殘、破情況突出，衛(wèi)生、安全難以保證。甘肅禮縣現(xiàn)有農(nóng)村小學(xué)校舍建筑面積169706平方米，危房率65.1%；農(nóng)村初中校舍建筑面積81938平方米，危房率44.2%；全縣410所農(nóng)村小學(xué)中，音體美器材配搭學(xué)校僅有10所；計(jì)算機(jī)僅有436臺(tái)，平均130名學(xué)生1臺(tái)。與城市中小學(xué)音體美設(shè)施、實(shí)驗(yàn)設(shè)備、電腦設(shè)備一應(yīng)俱全的情況相比，差距明顯。在黑龍江省，2007年全省農(nóng)村小學(xué)儀器設(shè)備校均3.35萬元，約為城市小學(xué)平均水平的1/10；圖書校均2034冊(cè)，約為城鎮(zhèn)小學(xué)平均水平的1/5；農(nóng)村初中儀器設(shè)備校均21.33萬元，不到城市初中平均水平的一半。2.寄宿學(xué)校管理薄弱。并校之后，由于距離較遠(yuǎn)，許多農(nóng)村小學(xué)生只能住校。由于學(xué)生年齡小、生活自理能力差、身體抵抗力弱，需要更多的照顧和關(guān)懷，但多數(shù)寄宿學(xué)校沒有條件配備專職保育員，寄宿生的管理只能由班主任和任課教師兼任，增加了教師的工作負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于缺少必要的管理人員，做好學(xué)生的飲食起居、衛(wèi)生、安全、防疫等工作存在一定困難，尤其是對(duì)低齡學(xué)生的生活管理與引導(dǎo)難以到位，容易造成不安全和不穩(wěn)定事件的發(fā)生。

子女教育成為不少農(nóng)村家庭的沉重負(fù)擔(dān)。從宏觀層面上看，我國(guó)農(nóng)村居民子女教育支出負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家的同類負(fù)擔(dān)率。2008年，我國(guó)農(nóng)村居民教育支出占消費(fèi)支出的比重大概為6%，而2005年法國(guó)居民教育支出比重占消費(fèi)支出比重只占0.63%，美國(guó)為2.41%，德國(guó)0.71%，英國(guó)1.19%，加拿大1.26%，澳大利亞2.27%。在我國(guó)，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，教育已經(jīng)成為農(nóng)村家庭支出的重點(diǎn)，農(nóng)民戲稱為“收入的‘提款機(jī)’”。構(gòu)成農(nóng)村家庭負(fù)擔(dān)的教育費(fèi)用主要來自兩個(gè)方面：一個(gè)是高中以上教育的費(fèi)用，一個(gè)是中小學(xué)各階段的擇校費(fèi)。此外，學(xué)校合并增加給偏遠(yuǎn)山區(qū)的家庭增加了新的壓力。需要注意的是，被撤并的一般是偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校，這些偏遠(yuǎn)地區(qū)的家庭一般比較貧困。這樣撤并之后無疑相當(dāng)于增加了偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困家庭子女上學(xué)的成本，提高了上學(xué)門檻。

問題背后的原因

城鄉(xiāng)教育差距是全方位的差距。農(nóng)村家庭子女教育的高成本極大提高了其人力資本投資的門檻，限制了貧困家庭通過人力資本投資改變現(xiàn)狀的動(dòng)力和能力。這種局面若不改變，對(duì)國(guó)家的健康、持續(xù)發(fā)展將造成極大的損害。形成這種局面的原因是多方面的，制度設(shè)計(jì)的缺陷是諸多問題的根源。

投入機(jī)制改革滯后于財(cái)稅體制改革形成不利于農(nóng)村教育的發(fā)展格局。長(zhǎng)期以來，國(guó)家實(shí)行低重心的義務(wù)教育財(cái)政體制，基層地方政府成為籌措義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要責(zé)任者。按“誰辦學(xué)誰掏錢”的原則，農(nóng)村義務(wù)教育逐漸形成了“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以鄉(xiāng)為主”的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任。在改革開放初期中央財(cái)政收入比重較低而地方財(cái)政相對(duì)豐裕的格局下，這種管理體制對(duì)于促使地方政府加大教育投入，推動(dòng)義務(wù)教育的發(fā)展，起到了一定的積極作用。分稅制改革后，各級(jí)政府間財(cái)力格局變了，然而教育的投入機(jī)制并沒有做出相應(yīng)調(diào)整，導(dǎo)致財(cái)力事權(quán)不對(duì)稱，加劇農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)緊張的矛盾。

不合理的薪酬機(jī)制形成不利于農(nóng)村的師資配置格局。在現(xiàn)有的薪酬體系下，在同一區(qū)域，農(nóng)村學(xué)校教師收入低于城鎮(zhèn)學(xué)校教師收入。基本工資可能都差不多，但是越好的學(xué)校越有錢，越有錢的學(xué)校給老師發(fā)的補(bǔ)貼越高。而且，職稱評(píng)定制度、獎(jiǎng)懲制度并沒有形成對(duì)教師是否從事農(nóng)村教育形成有效的約束或鼓勵(lì)。即便是當(dāng)前提出的改革方案，也只是把“長(zhǎng)期”扎根于農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的老師作為鼓勵(lì)，并沒有統(tǒng)籌考慮調(diào)配整體師資，對(duì)到農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師予以有效的激勵(lì)。農(nóng)村的教師往往把調(diào)到城里學(xué)校工作作為一種榮耀、一種目標(biāo)；而城里的學(xué)校往往會(huì)千方百計(jì)地把優(yōu)秀教師招攏在自己麾下。在這種運(yùn)作模式下，教育資源日益不均、師資配置日趨兩極分化。

市場(chǎng)化的改革思路加劇了教育發(fā)展的兩極分化。1．義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)學(xué)校公辦轉(zhuǎn)民辦，抬高了普通民眾子女入學(xué)門檻。在前些年的教育改革中，許多地方出于吸引私人資金進(jìn)入教育領(lǐng)域或其他原因的考慮，把當(dāng)?shù)囟嗄陙砑h之力經(jīng)營(yíng)起來的最好學(xué)校出售。私有化之后的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，通過各種方式提高收費(fèi)斂財(cái)。這類學(xué)校因?yàn)榧辛水?dāng)?shù)刈顑?yōu)秀的老師，承襲了一流學(xué)校的風(fēng)氣和傳統(tǒng)，依舊是當(dāng)?shù)刈詈玫某踔校芏嘈W(xué)畢業(yè)生經(jīng)過了層層選拔考試，有強(qiáng)烈的愿望到那里學(xué)習(xí)，很多家長(zhǎng)為了子女能夠接受優(yōu)質(zhì)的教育，即便多交幾千元也會(huì)忍痛支持。但一些經(jīng)濟(jì)拮據(jù)的家庭，盡管孩子成績(jī)很好，卻只能把孩子送到其他不用交錢的公辦學(xué)校。義務(wù)教育改革的目標(biāo)是讓因經(jīng)濟(jì)情況上不起學(xué)的所有孩子都能上得起學(xué)，而這種把公共優(yōu)質(zhì)教育資源私有化的做法借助“促進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展”的名義，加劇了區(qū)域教育發(fā)展不均，把貧困家庭的子女無形中排除在優(yōu)質(zhì)教育資源之外。2．高中以上教育的高學(xué)費(fèi)是義務(wù)教育擠壓、利益驅(qū)動(dòng)和擴(kuò)招的結(jié)果。現(xiàn)在高中學(xué)費(fèi)每學(xué)期動(dòng)則上千元，從絕對(duì)值上就遠(yuǎn)高于其他國(guó)家水平。在中央、地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的制度安排下，如果地方拿不出或不愿意拿出更多教育經(jīng)費(fèi)，非義務(wù)教育的投入經(jīng)費(fèi)必受擠壓。最直接的選擇是提高收費(fèi)或收取擇校費(fèi)，更離譜的就是辦校中校，利用公共優(yōu)質(zhì)教育資源為學(xué)校或地方財(cái)政創(chuàng)收謀利。1999年以后大學(xué)逐年攀升的高學(xué)費(fèi)主要因?yàn)榇笠?guī)模擴(kuò)招，而財(cái)政投入難以跟上，過去10年生均學(xué)費(fèi)增加約3倍。這種變化同樣對(duì)農(nóng)村貧困家庭不利。

效率導(dǎo)向的思維把公共成本轉(zhuǎn)由私人支付。農(nóng)村合并學(xué)校的做法初衷是提高教學(xué)質(zhì)量，提高辦學(xué)效益。但操作過程中不少地方不切實(shí)際地為了并校而并校，不考慮家庭為此增加的教育負(fù)擔(dān)，變相提高了農(nóng)村子女接受教育的門檻。在國(guó)外，義務(wù)教育分散辦學(xué)和集中辦學(xué)兩種模式都有，但在學(xué)校設(shè)置方面，既要提高投資效益，又要滿足學(xué)生實(shí)際需要是普遍遵循的兩條原則。在北美一些國(guó)家，多選擇規(guī)模辦學(xué)的模式，但條件是政府有能力為學(xué)生提供校車等交通工具或交通補(bǔ)貼，為學(xué)生提供午餐補(bǔ)助等。采取這一措施的出發(fā)點(diǎn)是為了向?qū)W生提供較為規(guī)范的現(xiàn)代化學(xué)習(xí)條件和環(huán)境。西歐許多國(guó)家則選擇了分散辦學(xué)的模式，采取這一措施的出發(fā)點(diǎn)是方便學(xué)生入學(xué)，讓學(xué)生在本村即能接受義務(wù)教育。分散辦學(xué)或集中辦學(xué)各有利弊，政府在學(xué)校布局設(shè)置上應(yīng)因地制宜，應(yīng)以滿足學(xué)生需要為中心，并以不增加學(xué)生家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為原則。事實(shí)上，在這個(gè)問題的考量上，教育部門往往只是為了達(dá)到某種階段目標(biāo)而推行某種單一改革，并校為了提高效率，卻忽視了給弱勢(shì)家庭、偏遠(yuǎn)家庭帶來的不利影響，考慮很不周全。

問題的解決之道

在新一輪教育改革中，除了穩(wěn)步推進(jìn)當(dāng)前提出的各項(xiàng)改革思路外，對(duì)于農(nóng)村教育改革以及教育的均衡發(fā)展，還需要注意以下幾個(gè)方面。

改革思路要改變市場(chǎng)化傾向。在過去較長(zhǎng)一段時(shí)間的教育改革中，教育產(chǎn)業(yè)化的思維和公共物品市場(chǎng)化的運(yùn)作模式形成了越來越有利于既得利益集團(tuán)、越來越不利于農(nóng)村居民和弱勢(shì)群體的制度安排。對(duì)于社會(huì)的健康、可持續(xù)發(fā)展，這是非常不利甚至危險(xiǎn)的傾向。教育是一項(xiàng)基本的公共服務(wù)，它的本質(zhì)在于為國(guó)家的發(fā)展培育人力資本，為社會(huì)的進(jìn)步提升其成員的素質(zhì)。合理的教育體制應(yīng)該是讓所有社會(huì)成員都能夠平等而有效地獲取教育機(jī)會(huì)，讓每個(gè)貧窮的家庭都能通過子女教育獲得改變其命運(yùn)的機(jī)會(huì)。

以農(nóng)村教育優(yōu)先、落后地區(qū)優(yōu)先為原則推進(jìn)新一輪改革。1.教育建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入傾向農(nóng)村校舍。要高度重視對(duì)校舍危房的改造和校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大危房改造、校舍維修、寄宿制學(xué)校建設(shè)。禁止把公共經(jīng)費(fèi)用于對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)校錦上添花的設(shè)施建設(shè)上。2.率先延長(zhǎng)落后地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育年限。統(tǒng)籌全國(guó)義務(wù)教育發(fā)展進(jìn)程，率先將農(nóng)村（尤其是中西部落后地區(qū)的農(nóng)村）子女的高中教育和職業(yè)教育納入義務(wù)教育的范圍，讓每一個(gè)具有升學(xué)天分的農(nóng)村孩子都能不受經(jīng)濟(jì)條件的約束順利地獲取接受高中（職高）以上教育的機(jī)會(huì)。從國(guó)家人力資本投資的角度出發(fā)，不管是為了經(jīng)濟(jì)自身的持續(xù)健康發(fā)展，還是為了社會(huì)公平，在無力實(shí)現(xiàn)12年全面義務(wù)教育的經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)行偏向落后地區(qū)、偏向農(nóng)村居民的義務(wù)教育延伸戰(zhàn)略，是國(guó)家的最優(yōu)選擇。3.因地制宜實(shí)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中和方便學(xué)生入學(xué)原則，因地制宜，科學(xué)合理地進(jìn)行了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，盤活教育資源，集中人力、物力、財(cái)力，提高辦學(xué)效益。充分發(fā)揮縣城優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射、帶動(dòng)作用，采取資源共享、以強(qiáng)帶弱、結(jié)隊(duì)幫扶等形式，促進(jìn)農(nóng)村薄弱校的改造和提高。4.依法落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)、拓寬經(jīng)費(fèi)來源。保證財(cái)政主渠道投入，堅(jiān)決提高中央政府和地方政府各自教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政收入的比重，加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理，健全教育經(jīng)費(fèi)公告制度、統(tǒng)計(jì)制度和審計(jì)監(jiān)督制度。完善農(nóng)村義務(wù)教育援助制度，落實(shí)“獎(jiǎng)、助、補(bǔ)、減、免”的政策和制度，促進(jìn)教育公平。積極倡導(dǎo)企事業(yè)單位、經(jīng)濟(jì)能人、社會(huì)各界捐資助學(xué)，拓寬資金籌措渠道，增加教育投入，努力改善辦學(xué)條件。

以教師輪崗、師校分離為切入點(diǎn)改變失衡格局。1.教師待遇向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜。對(duì)在農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師，在工資、職務(wù)職稱等方面實(shí)行堅(jiān)決而明顯的傾斜政策，大幅度提高津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，傾斜幅度與邊遠(yuǎn)、艱苦程度成正比，與在此類地區(qū)工作時(shí)間成正比，使得在這類地區(qū)工作的教師待遇明顯高于同級(jí)別、在城鎮(zhèn)工作的教師。2.教師編制要傾向于農(nóng)村。農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)較為分散，學(xué)生較少，不能像城鎮(zhèn)學(xué)校一樣實(shí)行相同的編制，而應(yīng)該對(duì)農(nóng)村學(xué)校有所傾斜。在新教師的選配上，農(nóng)村學(xué)校優(yōu)先。針對(duì)個(gè)別科目教師資源緊缺的現(xiàn)狀和資源分布不合理等問題，可采取音、體、美、英語、計(jì)算機(jī)教師分片巡回授課和一名教師包幾所學(xué)校的辦法，有效緩解部分學(xué)科教師短缺問題。3.探討實(shí)行教師輪崗、師校分離制度。在義務(wù)教育階段的教師、校長(zhǎng)，不管小學(xué)還是初中，在縣、區(qū)內(nèi)嚴(yán)格實(shí)行輪崗制度，在一個(gè)學(xué)校任課時(shí)間最少3年、最多6年，政策出臺(tái)以后的新任教師，在評(píng)聘高一級(jí)職務(wù)、職稱時(shí)，必需有3年以上在農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校任教經(jīng)歷。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）